แต่งตั้งทูตชาวออสเตรเลีย นั่งประธานคณะกรรมาธิการประนอมข้อพิพาททางทะเลกัมพูชา-ไทย ถือว่าน่าพอใจสำหรับฝ่ายไทยหรือไม่

ศาลประจำอนุญาโตตุลาการ หรือ พีซีเอ (Permanent Court of Arbitration – PCA) ระบุผ่านเอกสารข่าวว่า เอกอัครราชทูตแคทรีนา คูเปอร์ ชาวออสเตรเลีย เป็นผู้ประนอมคนที่ 5 ซึ่งจะปฏิบัติหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอมภายใต้กระบวนการประนอมตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea - UNCLOS) ซึ่งมีขึ้นมาเพื่อระงับข้อพิพาททางทะเลระหว่างไทยกับกัมพูชา

สืบเนื่องมาจากวันที่ 2 มิ.ย. ที่ผ่านมา ทางฝ่ายกัมพูชาเป็นผู้เริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 เพื่อหาแนวทางประนอมข้อพิพาทกับไทยในกรณีอ้างสิทธิไหล่ทวีปทับซ้อนกัน โดยในกระบวนการดังกล่าวจะมีการตั้งคณะกรรมาธิการประนอมขึ้นมา 5 คน จากฝ่ายไทย 2 คน ฝ่ายกัมพูชา 2 คน เพื่อไปร่วมเลือกประธานคณะผู้ประนอมอีก 1 คน รวมกันเป็น 5 คน

หน้าที่ของคณะกรรมาธิการชุดนี้คือ รับฟังข้อโต้แย้งของทั้งสองฝ่าย รวมถึงพิจารณาหลักฐานต่าง ๆ เพื่อเสนอแนวทางยุติข้อพิพาทที่มีต่อกัน

ก่อนหน้านี้ นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ (รมว.กต.) บอกว่าทางสหประชาชาติส่งรายชื่อผู้มีคุณสมบัติเหมาะสมเป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอมประมาณ 10 คน มาให้ฝ่ายไทยและกัมพูชาพิจารณา โดยฝ่ายไทยพิจารณาและเสนอชื่อกลับไป 6 คน และการคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวจะมาจากรายชื่อที่ทั้งฝ่ายไทยและกัมพูชาส่งไป

เอกสารข่าวของศาลประจำอนุญาโตตุลาการเผยแพร่เมื่อช่วงดึกของวันที่ 14 ส.ค. ตามเวลาประเทศไทย ระบุเพิ่มเติมว่า เมื่อวันที่ 13 ส.ค. สมาชิกคณะกรรมาธิการที่ทั้งไทยและกัมพูชาแต่งตั้ง ได้แก่ เอกอัครราชทูตปีเตอร์ ทักเซอ-เยนเซน (เดนมาร์ก), ศาสตราจารย์ฌ็อง-มาร์ก ตูเวอแน็ง (ฝรั่งเศส), ผู้พิพากษาอัลเบิร์ต ฮอฟฟ์แมนน์ (แอฟริกาใต้) และผู้พิพากษารือดีเกอร์ โวลฟรุม (เยอรมนี) มีมติหลังหารือกัน แต่งตั้งนางแคทรีนา คูเปอร์ (ออสเตรเลีย) เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม ในกระบวนการประนอมข้อพิพาทระหว่างกัมพูชากับไทย ภายใต้ภาคผนวกที่ 5 ของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล UNCLOS

กัมพูชากับไทยเข้ามาสู่กระบวนการประนอมภายใต้ UNCLOS หลังจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) ของไทยเห็นชอบยกเลิกบันทึกความเข้าใจระหว่างระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน หรือเอ็มโอยู 44 (MOU 44) เมื่อวันที่ 5 พ.ค. ซึ่งทางกัมพูชาเรียกในอีกชื่อหนึ่งว่าเอ็มโอยู 2001 (MOU 2001) เนื่องจากเห็นว่าตลอด 20 ปีที่ผ่านมามีการเจรจาเกิดขึ้นเพียง 5 ครั้งและไม่สามารถบรรลุจุดประสงค์ตาม MOU 44 ได้

กัมพูชาและไทยมีข้อพิพาทเรื่องพื้นที่อ้างสิทธิ์ไหล่ทวีปทับซ้อนกันมานานกว่า 25 ปี ซึ่งเรียกกันในอีกชื่อหนึ่งว่าพื้นที่ทับซ้อนหรือ "โอซีเอ" (Overlapping Claim Area - OCA) ประมาณ 26,000 ตร.กม. ในอ่าวไทย โดยบริเวณเหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือขึ้นไป ซึ่งมีพื้นที่ประมาณ 10,000 ตร.กม. ทั้งสองประเทศต้องแบ่งเขตแดนทางทะเลให้ชัดเจน ส่วนพื้นที่ใต้เส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือลงมา ขนาดประมาณ 16,000 ตร.กม. ทั้งสองต้องหาวิธีจัดการพื้นที่ดังกล่าวร่วมกันเพื่อใช้ประโยชน์จากแหล่งก๊าซธรรมชาติและปิโตรเลียม ซึ่งประเมินว่ามีก๊าซธรรมชาติประมาณ 11-12 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุตและปิโตรเลียมราว 700 ล้านบาร์เรล มูลค่าประมาณ 3 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (ประมาณ 9.6 ล้านล้านบาท)

ไทยพร้อมให้ความร่วมมือ

หลังจดหมายข่าวของอนุญาโตตุลาการเผยแพร่ออกมาไม่นาน ทางกระทรวงการต่างประเทศ (กต.) ของไทยออกมาระบุว่า ไทยได้รับแจ้งเรื่องการแต่งตั้งนางแคทรีนาเป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอมแล้ว

"เอกอัครราชทูตคูเปอร์เป็นนักการทูตและนักกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นหนึ่งในบุคคลที่ไทยสนับสนุน ได้รับการยอมรับในวงการกฎหมายระหว่างประเทศ และเป็นผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ตลอดจนมีประสบการณ์ทั้งในด้านกฎหมายระหว่างประเทศและการเจรจา" เอกสารข่าวของ กต. ระบุ

กต. กล่าวด้วยว่า ประเทศไทยพร้อมให้ความร่วมมือและสนับสนุนการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการประนอม ซึ่งเป็นกลไกการระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธีภายใต้ UNCLOS อย่างเต็มที่ โดยทาง กต. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง "มุ่งมั่นปฏิบัติหน้าที่เพื่อปกป้องและรักษาผลประโยชน์แห่งชาติอย่างดีที่สุด และพร้อมเข้าร่วมกระบวนการบนพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ เพื่อนำไปสู่แนวทางการแก้ไขปัญหาที่ยั่งยืนสำหรับทั้งสองประเทศต่อไป"

กัมพูชายินดีต่อการแต่งตั้งประธานคณะกรรมาธิการประนอม

ทางด้านกระทรวงการต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศของกัมพูชา ระบุว่าขอแสดงความยินดีต่อการแต่งตั้งนางแคทรีนาเป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม และขอขอบคุณที่นางแคทรีนาตกลงรับหน้าที่สำคัญนี้ รวมถึงขอขอบคุณผู้ประนอมข้อพิพาทสำหรับกระบวนการคัดเลือกประธานคณะกรรมาธิการที่ดำเนินการอย่างรอบคอบและเข้มงวด

"การแต่งตั้งครั้งนี้ถือเป็นก้าวสำคัญในกระบวนการประนอมที่กัมพูชาเป็นผู้ริเริ่ม กัมพูชาเชื่อมั่นว่ากระบวนการดังกล่าวจะสร้างโอกาสในการแก้ไขความเห็นต่างเกี่ยวกับเขตแดนทางทะเล และพัฒนาทรัพยากรน้ำมันและก๊าซธรรมชาติที่มีความสำคัญในพื้นที่ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อน ความคืบหน้าในทั้งสองประเด็นเกิดขึ้นในช่วงเวลาสำคัญต่อความมั่นคงด้านพลังงานของภูมิภาค" เอกสารข่าวจากกระทรวงการต่างประเทศฯ ของกัมพูชา ระบุ

พร้อมกันนี้ รัฐบาลกัมพูชายืนยันด้วยว่ายังคงยึดมั่นต่อการแก้ไขประเด็นทางทะเลด้วยสันติวิธีตามกฎหมายระหว่างประเทศอย่างเต็มที่ และจะยังคงเชื่อมั่นต่อกระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS ต่อไป

นางแคทรีนา คูเปอร์ คือใคร

นางแคทรีนา คูเปอร์ เคยดำรงตำแหน่งระดับสูงของรัฐบาลออสเตรเลีย โดยเธอมีความเชี่ยวชาญด้านนโยบายต่างประเทศ ความมั่นคงแห่งชาติ และกฎหมายระหว่างประเทศ

ที่ผ่านมาเธอเคยเป็นผู้แทนเชอร์ปา (Sherpa) ซึ่งหมายถึงบุคคลระดับสูงที่เป็นตัวแทนหรือผู้ช่วยส่วนตัวของผู้นำประเทศ ที่ได้รับมอบหมายให้เจรจา หารือ และเตรียมร่างข้อตกลงล่วงหน้าสำหรับการประชุมสุดยอดผู้นำระดับโลก ให้กับนายกรัฐมนตรีแอนโทนี อัลบาเนซี ของออสเตรเลีย ในการประชุมสุดยอดจี 20 (G20) ที่เกาะบาหลี อินโดนีเซียในปี 2022 และการประชุมสุดยอดจี 7 (G7) ที่เมืองฮิโรชิมา ประเทศญี่ปุ่นในปี 2023 รวมถึงยังเคยดำรงตำแหน่งเป็นรองปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีฝ่ายกิจการระหว่างประเทศและความมั่นคงแห่งชาติของออสเตรเลีย

นางแคทรีนายังเคยดำรงตำแหน่งเอกอัครราชทูตออสเตรเลียประจำเม็กซิโกระหว่างปี 2008-2012 และในช่วงปี 2013-2017 เธอเป็นปรึกษากฎหมายอาวุโสของกระทรวงการต่างประเทศและการค้าของออสเตรเลีย ซึ่งรับผิดชอบการให้คำปรึกษาด้านกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายภายในประเทศแก่รัฐบาลออสเตรเลีย โดยในตำแหน่งดังกล่าว เธอเป็นหัวหน้าคณะผู้แทนออสเตรเลียในการประชุมคณะกรรมการที่ 6 ของสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UNGA) และการประชุมที่ปรึกษาสนธิสัญญาแอนตาร์กติกด้วย

นอกจากนี้ เธอยังเคยเป็นรองหัวหน้าคณะผู้แทนทางการทูต ณ กรุงวอชิงตัน ในช่วงสมัยแรกของรัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ (ระหว่างปี 2017-2021) และเคยประจำการในประเทศอื่น ๆ เช่น ปาปัวนิวกินี และชิลี เป็นต้น จากนั้นในปี 2024-2025 เธอเคยดำรงตำแหน่งรองปลัดกระทรวงการต่างประเทศและการค้าของออสเตรเลีย

นางแคทรีนามีบทบาทในการเจรจาความตกลงระหว่างประเทศจำนวนมาก รวมถึงเคยเป็นตัวแทนร่วม (co-agent) ของรัฐบาลออสเตรเลียในการประนอมข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเต กับออสเตรเลีย ภายใต้ UNCLOS มาก่อนด้วย

ทั้งนี้ กระบวนการประนอมข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย ซึ่งเริ่มขึ้นในปี 2016 ถือเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์นับตั้งแต่มี UNCLOS ส่วนกรณีกัมพูชากับไทย ซึ่งเริ่มต้นในปี 2026 ถือเป็นครั้งที่สองที่มีการใช้กลไกนี้

ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศ จากคณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นกับบีบีซีไทยว่า สาเหตุที่การเฟ้นหาประธานคณะกรรมาธิการประนอมข้อพิพาทระหว่างกัมพูชากับไทยขยายกรอบเวลาจากเดิม 1 เดือน และได้นางแคทรีนามานั่งในตำแหน่งนี้ สะท้อนให้เห็นว่าการเฟ้นหาบุคคลที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับนั้น "ไม่ใช่เรื่องง่าย" จึงต้องใช้เวลาในการคัดเลือกอย่างมาก

เขาบอกว่าการเฟ้นหาผู้ดำรงตำแหน่งนี้ต้องมีการเช็คข้อมูลหลายด้าน ทั้งประวัติการทำงาน ปูมหลัง และมุมมองการทำงาน และที่สำคัญคือการตรวจสอบเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (conflict of interest) เพื่อให้เกิดความเชื่อมั่นจากทุกฝ่าย

เนื่องจากกระบวนการประนอมภายใต้กฎหมายทะเล UNCLOS เคยเกิดขึ้นเพียงครั้งเดียว นั่นคือกรณีข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย ทำให้การเฟ้นหาผู้มีประสบการณ์ตรงมีตัวเลือกจำกัดมาก สำหรับเขาแล้ว การที่ได้ตัวประธานที่มีประสบการณ์เป็นหัวหน้าคณะผู้แทนของออสเตรเลียในกรณีดังกล่าว ถือเป็นผลลัพธ์จากการเฟ้นหาที่น่าพอใจ

ดร.ภัทรพงษ์ ยังชี้ให้เห็นว่าเมื่อทั้งฝ่ายไทยและกัมพูชาต่างแสดงความยินดีและยอมรับต่อรายชื่อผู้ประนอมคนที่ 5 ที่เปิดเผยออกมาก ก็ถือได้ว่าเป็นสัญญาณเชิงบวกที่ช่วยให้กระบวนการเจรจาสามารถขับเคลื่อนต่อไปได้

เดิมพันความเชื่อมั่นในกลไกระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศ

ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศจาก ม.ธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นต่อว่า กระบวนการประนอมข้อพิพาทระหว่างกัมพูชากับไทยในครั้งนี้ไม่ได้เป็นเรื่องของสองประเทศเท่านั้น แต่ยังเป็นการทดสอบความเชื่อมั่นของกลไกระหว่างประเทศ เนื่องจากกระบวนการนี้เคยเกิดขึ้นเพียงครั้งเดียวในโลกจากกรณีข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย ดังนั้นเมื่อกลไกนี้ถูกนำมาใช้เป็นครั้งที่สองก็ย่อมถูกจับตามองว่าผลลัพธ์จะเป็นอย่างไร

"ผมคิดว่าคณะกรรมาธิการทั้ง 5 ท่านอยากทำให้มันสำเร็จ ถ้าเกิดมันสำเร็จ มันก็เหมือนเป็นแรงจูงใจให้ประเทศอื่น ๆ ที่มีข้อพิพาทอยู่ หันมาใช้กลไกนี้ แต่ถ้าหากมันไม่ประสบความสำเร็จ ความสัมพันธ์มันยิ่งแย่ลง หลาย ๆ ประเทศอาจรู้สึกว่ามันเป็นกลไกที่ใช้ไม่ได้"

เขายังเน้นย้ำว่ากระบวนการนี้ไม่ใช่กระบวนการศาลที่แต่ละฝ่ายจะต้องนำหลักฐานพยานมาต่อสู้ทางกฎหมายกัน แต่หน้าที่ของคณะกรรมาธิการชุดนี้คือ พยายามดึงทั้งสองฝ่ายให้เข้ามาเจรจากัน อำนวยความสะดวกให้สามารถบรรลุข้อตกลงกันได้ และหากมีข้อติดขัดประการใดก็เสนอทางออกหรือข้อเสนอให้แต่ละฝ่ายใช้แก้ปัญหาข้อพิพาทร่วมกัน

"ในปี 2015 ท่านโวลฟรุม (ผู้ประนอมที่ฝ่ายไทยแต่งตั้ง) ท่านก็เคยเขียนบทความไว้กรณีของออสเตรเลียกับติมอร์-เลสเต ว่านั่นเป็นครั้งแรกที่จะมีการใช้กลไกนี้ภายใต้ UNCLOS เพราะฉะนั้นผลลัพธ์มันจะออกมาเป็นเช่นไร ทั้งโลกย่อมจับตา สำหรับครั้งนี้ท่านไม่ได้เขียนบทความ แต่ผมคิดว่ามันเป็นประเด็นที่นักวิชาการก็จะตั้งขึ้นมาตลอดว่าผลลัพธ์จะออกมาเป็นอย่างไร มันจะส่งผลต่อความเชื่อถือ และประเทศอื่น ๆ จะตอบสนองต่อกลไกนี้อย่างไร" ดร.ภัทรพงษ์ กล่าว

จะเกิดอะไรขึ้นในการประชุมครั้งแรกของคณะกรรมาธิการประนอมชุดนี้

กระทรวงการต่างประเทศของไทยระบุว่า การประชุมกันครั้งแรกของคณะกรรมาธิการประนอมน่าจะเกิดขึ้นภายในเดือน ก.ย. นี้ โดยหนึ่งในวาระสำคัญของการประชุมคือการพิจารณจัดทำข้อบังคับ (Rules of Procedure) เพื่อเป็นหลักเกณฑ์และกรอบดำเนินงานของคณะกรรมาธิการฯ ตลอดจนเป็นแนวทางสำหรับการประชุมและการดำเนินกระบวนการที่เกี่ยวข้องในระยะต่อไป

ดร.ภัทรพงษ์ อธิบายว่าการพิจาณาจัดทำข้อบังคับหรือระเบียบวิธีการพิจารณา (Rules of Procedure) คือการกำหนดกฎเกณฑ์และขั้นตอนต่าง ๆ ที่จะใช้ในกระบวนการประนอมข้อพิพาทครั้งนี้ เนื่องจากกระบวนการประนอมเป็นกลไกเฉพาะกิจ (ad hoc) ที่จัดตั้งขึ้นมาเป็นกรณีเฉพาะ จึงไม่มีกฎระเบียบที่เขียนไว้ตายตัว ขณะที่ในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล UNCLOS ภาคผนวก 5 ก็มีเพียงการบัญญัติไว้ในกรอบกว้าง ๆ ไม่ได้ลงรายละเอียดในทางปฏิบัติไว้

ด้วยเหตุนี้ ทางคณะกรรมาธิการฯ จึงจำเป็นต้องตกลงข้อระเบียบหรือวิธีการพิจารณาร่วมกัน ยกตัวอย่าง หากผู้ประนอมคนใดคนหนึ่งปฏิบัติหน้าที่ต่อไม่ได้ จะมีขั้นตอนการสรรหาและแต่งตั้งคนใหม่อย่างไร และมีกรอบเวลาเท่าใด การกำหนดภาษาที่จะใช้ในการสื่อสารและแถลงการณ์จะใช้ภาษาใด รูปแบบของรายงานจะมีความยาวเท่าใด เปิดเผยต่อสาธารณะได้มากน้อยแค่ไหน หรือต้องเก็บเป็นความลับในส่วนใดบ้าง ไปจนถึงรายละเอียดเชิงเทคนิค เช่น สถานที่และขั้นตอนในพิธีเปิดให้คู่ความมาแถลง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ดร.ภัทรพงษ์ บอกว่ากระบวนการดังกล่าวไม่ได้เริ่มจากศูนย์ เพราะมีตัวอย่างของสหประชาชาติและศาลประจำอนุญาโตตุลาการที่สามารถนำมาปรับใช้ได้ ทำให้คณะกรรมาธิการฯ และคู่ความไม่ต้องพิจารณาระเบียบและข้อตกลงกันใหม่ทั้งหมด จึงคาดว่าจะทำให้ตกลงกันได้ค่อนข้างรวดเร็ว