Quy hoạch Hồ Hoàn Kiếm: Phép thử về bảo tồn lịch sử và phát triển bất động sản cho Luật Thủ đô

Chỉ trong chưa đầy hai năm, Việt Nam có hai luật cùng mang tên Luật Thủ đô.

Đạo luật đầu tiên được thông qua ngày 28/6/2024, có hiệu lực từ 1/1/2025.

Nhưng đến ngày 23/4/2026, Quốc hội lại thông qua một đạo luật sửa đổi, hiệu lực từ 1/7, khiến cho luật cũ hết hiệu lực.

Như vậy, Luật Thủ đô 2024 mới chỉ thực thi khoảng 15 tháng đã bị thay thế.

Việc sửa luật nhanh tự nó không chứng minh động cơ bất thường. Nhưng so sánh hai văn bản cho thấy một thay đổi cần được giải trình: một số bảo đảm trực tiếp đối với nội đô lịch sử không được Luật 2026 tái lập với cùng mức độ, trong khi không gian pháp lý cho phát triển đô thị được mở rộng.

Một phép thử cho luật mới là khi hồi tháng 9/2026, Hà Nội lấy ý kiến phương án điều chỉnh quy hoạch khoảng 65,89ha quanh Hồ Hoàn Kiếm và phụ cận.

Hồ sơ mới ở giai đoạn nghiên cứu, chưa được phê duyệt, nhưng đã có phương án khách sạn cao cấp tại Tràng Thi, tháp Tài chính Quốc tế trên khu đất Bảo tàng Cách mạng cũ, không gian thương mại - dịch vụ ngầm và khu TOD (phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng) văn hóa - dịch vụ - thương mại gắn với ga C9.

Sự gần nhau về thời điểm không chứng minh quan hệ nhân quả, nhưng đặt ra câu hỏi: việc thay luật nhanh như vậy đã làm mạnh hơn hay yếu đi khả năng nói "không" với khai thác bất động sản khi xung đột với di sản không thể tái tạo?

Từ 'khóa bảo vệ' đến 'nguyên tắc + phân quyền'

Luật Thủ đô 2024 không chỉ nêu nguyên tắc bảo tồn mà còn đặt giới hạn trực tiếp. Khoản 1 Điều 18 cấm một số hoạt động như mở rộng diện tích đất bệnh viện hiện có, mở rộng hoặc xây mới khu, cụm công nghiệp, cơ sở sản xuất công nghiệp, cơ sở giáo dục đại học và nghề nghiệp trong nội đô lịch sử.

Nhóm cấm này không trực tiếp nhằm vào khách sạn hay cao ốc thương mại, điều này có nghĩa là luật có thể loại trừ một chức năng ngay từ đầu khi sức tải lịch sử đòi hỏi.

Sự thay đổi thể hiện rõ hơn ở quỹ đất sau di dời. Luật Thủ đô 2024 quy định quỹ đất này trong nội đô lịch sử được dùng cho không gian công cộng, cây xanh, bảo tồn và phát huy giá trị văn hóa, du lịch, đồng thời "không bố trí chức năng ở, lưu trú".

Đây là giới hạn trực tiếp về mục đích sử dụng đất, loại trừ ngay từ cấp luật một số khả năng khai thác bất động sản có giá trị cao.

Luật Thủ đô 2026 vẫn quy định việc di dời, kiểm kê di sản, bảo vệ cảnh quan và di sản, nhưng không tái lập giới hạn sử dụng quỹ đất nói trên với cùng mức độ ràng buộc.

Vì vậy, thay vì một số chức năng bị loại trừ ngay từ luật, mục đích sử dụng quỹ đất sau di dời phụ thuộc nhiều hơn vào quy hoạch và quyết định thực thi.

Về nguồn lực, khoản 11 Điều 20 Luật 2024 cho phép thành lập Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử để hỗ trợ cải tạo, chỉnh trang, tu bổ, phục hồi giá trị văn hóa - lịch sử. Tờ trình 61/TTr-CP về Luật Đất đai 2026 nêu việc lược bỏ quy định cụ thể này.

Như vậy, luật 2026 không duy trì cùng mức độ ba dạng bảo đảm mà luật 2024 từng thiết lập: điều cấm trực tiếp theo địa bàn, giới hạn mục đích sử dụng quỹ đất sau di dời và nguồn lực bảo tồn chuyên biệt. Hai cơ chế đầu giới hạn trực tiếp quyền phát triển, cơ chế thứ ba bảo đảm nguồn lực cho bảo tồn.

Điều đó không có nghĩa Luật Thủ đô 2026 xóa bỏ bảo tồn. Điều 11 vẫn yêu cầu khai thác không gian ngầm, tầm thấp và tầm cao phải bảo tồn không gian văn hóa, cảnh quan, di tích, trong khi Điều 12 yêu cầu phát triển đô thị bảo vệ di sản, kiến trúc, không gian xanh và mặt nước.

Khác biệt nằm ở cách bảo vệ: khi giới hạn trực tiếp giảm, nguyên tắc bảo tồn phụ thuộc nhiều hơn vào cách cơ quan có thẩm quyền cân bằng với mục tiêu phát triển.

Sự thay đổi này càng đáng chú ý vì Luật Thủ đô 2026 đồng thời trao cho Hà Nội các thẩm quyền đáng kể trong phát triển đô thị theo TOD, khai thác không gian ngầm, tầm thấp và tầm cao.

Hội đồng nhân dân Thành phố có thể quy định mô hình đô thị nén tại khu vực TOD, một số chỉ tiêu quy hoạch khác với quy chuẩn kỹ thuật quốc gia và các khoản thu đối với diện tích sàn tăng thêm do tăng hệ số sử dụng đất.

Các công cụ đó không tự thân mâu thuẫn với bảo tồn. Vấn đề là ranh giới: khi giới hạn bắt buộc giảm và quyền cân nhắc tăng, điều gì bảo đảm một dự án có lợi ích kinh tế lớn vẫn phải dừng khi vượt sức tải của không gian lịch sử?

Phép thử Hồ Hoàn Kiếm

Phương án quy hoạch Hồ Hoàn Kiếm mà chính quyền Hà Nội đưa ra lấy ý kiến người dân từ tháng 9/2026 là một phép thử của Luật Thủ đô về nguyên tắc bảo tồn vận hành thế nào trước những chức năng phát triển có giá trị kinh tế cao.

Hồ sơ công khai nghiên cứu công trình mới tại trụ sở UBND Thành phố, khách sạn cao cấp tại khu Báo và Nhà in Hà Nội Mới, số 2 Tràng Thi và lân cận, Tháp Tài chính Quốc tế tại khu đất Bảo tàng Cách mạng cũ, cùng không gian ngầm kết nối ga C9 theo hướng TOD văn hóa - dịch vụ - thương mại.

Đây vẫn là phương án nghiên cứu, với yêu cầu kiểm soát vị trí, tầng cao, hình khối và trục nhìn.

Di sản đô thị không chỉ là từng di tích riêng biệt. Nó còn là mặt nước, cây xanh, khoảng mở, tỷ lệ kiến trúc, hành lang thị giác, đường chân trời, cường độ hoạt động và ký ức xã hội. Một công trình lịch sử có thể còn nguyên nhưng giá trị cảnh quan vẫn suy giảm nếu bị khối tích mới áp đảo.

Vì vậy, không thể chỉ hỏi một tòa nhà cao bao nhiêu mét mà cần đánh giá diện tích sàn, khối tích, lượng người và xe, sức tải hạ tầng, hành lang thị giác và đặc biệt là tác động tích lũy của nhiều dự án trong cùng một không gian hữu hạn.

Một công trình có thể đẹp khi đứng riêng trên phối cảnh nhưng vẫn không phù hợp với tỷ lệ và sức tải của một vùng lịch sử.

Câu hỏi về trách nhiệm giải trình

Luật 2024 mới thực thi khoảng 15 tháng đã bị thay thế; một số giới hạn trực tiếp đối với nội đô lịch sử không được duy trì với cùng mức độ.

Luật 2026 đồng thời trao thêm các công cụ có thể làm tăng quyền phát triển, và tại chính vùng lõi có giá đất, giá trị biểu tượng đặc biệt cao lại xuất hiện các phương án khách sạn, tài chính, thương mại và không gian ngầm.

Điều đáng nói là Hà Nội không bị đặt trước lựa chọn "hoặc giữ di sản, hoặc hiện đại hóa".

Quy hoạch tổng thể Thủ đô năm 2026 xác lập cấu trúc "đa tầng, đa lớp, đa cực, đa trung tâm", đồng thời yêu cầu nội đô lịch sử ưu tiên bảo tồn Hồ Gươm và vùng phụ cận, phố cổ, phố cũ, giảm mật độ xây dựng và khai thác cao tầng tại một số địa điểm trung tâm.

Điều này đặt ra một yêu cầu giải trình về tính cần thiết của địa điểm: nếu các chức năng tài chính, thương mại, văn phòng hay khách sạn cường độ cao có thể bố trí tại những cực phát triển khác có hạ tầng và sức tải thích hợp, vì sao phải lựa chọn chính những khu đất thuộc lõi lịch sử có giá trị bất động sản đặc biệt cao?

Trung tâm tài chính hay khách sạn có thể đổi địa điểm; đường chân trời Hồ Gươm, tỷ lệ phố cũ và ký ức Tràng Tiền thì không thể dựng lại. Vì vậy, câu hỏi "ai hưởng lợi?" không thể tách khỏi câu hỏi "vì sao chức năng đó phải đặt tại địa điểm đó?".

Đến đây, vấn đề không còn chỉ là lựa chọn quy hoạch, mà là hướng vận động của chính giá trị bất động sản: giá trị bất động sản sẽ được dùng để nuôi dưỡng di sản, hay chính di sản "nghìn năm văn vật" sẽ trở thành quỹ không gian cho phát triển bất động sản?

Khi giá trị quyền phát triển tăng trong lúc giới hạn pháp lý trực tiếp giảm, trách nhiệm giải trình phải tăng tương ứng. Điều 33 Luật Thủ đô 2026 yêu cầu công khai, minh bạch về sử dụng quỹ đất và dự án đầu tư để người dân được biết, tham gia ý kiến và giám sát.

Cách thuyết phục nhất để loại bỏ nghi vấn không phải là yêu cầu công chúng tin tưởng, mà là công khai hồ sơ: vì sao các giới hạn của Luật Thủ đô 2024 cần được bỏ hoặc giảm; các địa điểm thay thế đã được so sánh ra sao; ai đề xuất từng chức năng; tình trạng pháp lý của từng khu đất; giá trị đất tăng thêm thuộc về ai; nhà đầu tư được chọn thế nào; và đánh giá tác động di sản độc lập ở đâu.

Giá trị bất động sản không phải toàn bộ giá trị của một địa điểm. Vườn hoa, quảng trường hay khoảng trống có thể không tạo nhiều mét vuông sàn nhưng tạo cảnh quan, môi trường, chất lượng sống, ký ức và thương hiệu thành phố. Vì thế, vấn đề không phải "phát triển hay bảo tồn", mà là phát triển cái gì, ở đâu, lợi ích nào được ưu tiên, ai hưởng phần giá trị tăng thêm và giới hạn nào xã hội quyết định không được vượt qua.

Từ tranh luận về dự án đến cấu trúc pháp luật về Thủ đô

Luật Thủ đô 2026 đặt trong cùng một đạo luật tổ chức, phân quyền, tài chính - đầu tư, phát triển đô thị, khai thác đất - không gian, đồng thời cả bảo tồn và quy hoạch. Câu hỏi thể chế là: khi một đạo luật vừa trao quyền phát triển mạnh vừa đặt nguyên tắc bảo tồn, các giới hạn dành cho không gian lịch sử có đủ độc lập và ổn định hay không?

Một phương án đáng được xem xét trong thảo luận lập pháp tương lai là chuyên biệt hóa hai tầng pháp luật.

Đầu tiên là một Luật Thủ đô Hà Nội tập trung vào địa vị pháp lý, tổ chức chính quyền, phân quyền, tài chính và các cơ chế phát triển đặc thù.

Thứ đến là một Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội xác lập trực tiếp, ổn định và có tính ràng buộc cao đối với cấu trúc không gian, vùng bảo tồn, giới hạn chiều cao - khối tích, hành lang thị giác, quỹ đất sau di dời và các khu vực không được áp dụng cơ chế phát triển cường độ cao.

Nếu được lựa chọn, cấu trúc này sẽ làm rõ một nguyên tắc căn bản: quyền phát triển có thể linh hoạt, nhưng ranh giới bảo vệ những giá trị không thể tái tạo phải được xác định trước và không thể bị thay đổi chỉ bởi nhu cầu của từng dự án hay từng giai đoạn phát triển.

Đây cũng là vấn đề cốt lõi trong tranh luận về Luật Thủ đô 2026: cần phân định rõ cơ quan thúc đẩy phát triển với cơ quan quyết định việc bảo tồn, để mục tiêu phát triển kinh tế không thể tự ý làm thay đổi các giá trị di sản của Thủ đô nghìn năm văn hiến.

* Tác giả là một luật gia, học giả và nhà bất đồng chính kiến, cựu tù nhân chính trị Việt Nam, từng là cán bộ Bộ Ngoại giao Việt Nam trong 30 năm, hiện sống tại Hoa Kỳ.